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新预算法为地方债开明渠堵暗道

2019/06/14 来源:锡林郭勒盟信息港

导读

“新预算法”为地方债“开明渠、堵暗道”跨越三届人大,历经四审,有着经济宪法之称的预算法完成了20年来首次大修。8月31日,十二届全国

“新预算法”为地方债“开明渠、堵暗道”

跨越三届人大,历经四审,有着经济宪法之称的预算法完成了20年来首次大修。

8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的规定,对全口径预算、地方债务、专项转移支付等问题做出明确规定,并将于2015年1月1日正式生效。

此次修法为引起关注的方面集中于地方债务:赋予地方适度举债权,对地方债实施分类管理和规模控制,厘清政府和企业的并公开政府资产负债表。这是从法律上首次允许地方政府有条件地举债,也被认为是本次修法的突破。

过去地方政府发债,潜规则替代明规则是既定事实,地方政府的负债余额绝大部分是隐形负债,规范性、透明度不足,无从知道债务风险如何发生,更谈不上防范。全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康在接受本报采访时表示,新修订的预算法允许地方在一定条件下自发债,让其阳光化,更利于控制地方债风险。

地方政府发债开闸

我国现行预算法诞生于1994年财税体制改革之际,迄今已有20年。为了适应市场经济的发展并满足财税体制改革的需要,在预算法实施10年后的2004年,全国人大便启动了预算法的修订工作。从那时起,地方政府举债权限就一直是预算法修改中备受关注的焦点。

按照现行预算法第二十八条,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

不过,这个规定并不能阻挡地方政府变相发债的脚步。特别是近几年,地方政府债务规模迅速上升。

根据国家审计署公布的数据,截至2013年6月底,地方政府负有偿还的债务108859.17亿元,负有担保的债务26655.77亿元,可能承担一定救助的债务43393.72亿元,三类地方政府性债务总额接近18万亿元。与2011年的审计结果相比,政府负有偿还的债务余额增加38679.54亿元,年均增长19.97%,其中,省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

近几年,随着地方政府投融资平台的负债规模急剧膨胀,地方政府举债居高不下,部分地方政府一方面靠借新债还旧债,另一方面依靠卖地收入偿还。经济学家赵晓在接受本报采访时表示,但由于内需不足,如果靠借新还旧的地方债务规模继续扩大,即使进一步加大减税等刺激需求政策的力度,也不会有效改善内需不足的状况,这显然已经不能适应地方债管理的现状。

2011年12月,预算法修订的初审稿递交给全国人大常委会审议,初审稿赋予地方政府举债的权力。

当年,部分省市首次试点自主发行地方政府债券,相比由中央政府代发,地方的自主权更大,但发债额度仍然由中央政府控制。

但不久之后,二审却又再次将地方发债的闸门关闭。2012年6月份上会的二审稿恢复了原预算法的规定:地方政府不列赤字,不得发行地方政府债券。终经过2014年4月份上会的三审稿的过渡,8月25日上会的四审稿基本延续了三审稿的规定,终于又回归至一审稿的方向上。

贾康认为,新预算法中关于地方债管理的规定,意味着地方债管理在法律层面的转变,体现为从一句话到一个体系的扩充,这为地方债管理搭起制度框架,有助于地方政府尝试有偿融资渠道建设,保持地方政府财力的稳定性。

系统监管体系渐成型

开明渠、堵暗道是此次修改后的预算法对地方债问题的总体思路。新预算法规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措,可谓是从法律层面上建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能,实现开明渠、堵暗道。

在部分开闸地方发债的同时,对地方政府发债做出了诸多具体规定,以严格防范债务风险的扩张。比如限定了举债主体、方式和规模,明确举债的用途应当是预算中必需的建设投资的部分资金,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出,并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。

而在此前,地方政府举债行为处于灰色地带,主要靠融资平台曲线举债未受法律认可。修订后的预算法,将在有限放开地方政府发债的同时,强化总量监管和风险防控。

中信证券首席分析师邓海清认为,此次预算法修订意义在于,建立了地方债务的系统性监管体系。特别是在债务借、还、用方面,建立了中国地方政府债务约束的法律体系。

比如,在借债方面,约束举债权,地方融资平台面临转型。国务院已批准广东、上海、浙江、江苏、山东等十个省区市试点地方债自发自还。截至8月下旬,8个试点省区市已完成招标发行。

在还债方面,不仅要提供偿债计划来源,还纳入预算全口径监督。同时,为解决公众对预算不清楚、看不懂,预算法修订后在预算编制阶段要求,各级预算支出应按功能分类和经济分类编制,通过功能分类或经济性质反映支出方向,如教育支出、科技支出、工资支出。

在用债方面,还限制了债务的经营性用途。不少地方为了拉升GDP,大量借债用于工业园、开发区建设。按照债务不得用于非公益目的要求,工业园区、开发园区自设的部分小金库平台公司将失去设立依据,受到的冲击。邓海清说。

在他看来,政府举借债务天花板由国务院设定,多方共同监督,地方债务筹资被关进笼子,未来城投债将会消失,而地方融资平台也将面临转型。

在交通银行首席经济学家连平看来,虽然地方政府性债务风险总体可控,但局部问题还需要警惕。

比如,目前部分县市乃至乡镇债务增速过快、普遍采取BT工程名义垫资等问题,均亟待出台系统性规范约束。一些地方乱举债,缺计划,财政收入增长明显慢于到期债务增长。比如2013年到期的债务增速达60%,而同期财政收入增速仅为15%。连平表示。

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